التنظيم الاداري المركزي في الجزائر

أركان المركزية الإدارية:

إن ازدياد تدخل الدولة لتلبية الاحتياجات العامة المتنامية أدى بها إلى تفويض ممثلين عنها في الأقاليم للقيام ببعض الأنشطة الإدارية لكن بدون استقلال قانوني عن السلطة المركزية. وبناء عليه نستنتج أن المركزية الإدارية إنما تقوم على ركنين أساسيين هما تركيز الوظيفة الإدارية والخضوع للسلطة الرئاسية

المطلب الأول

تركيز الوظيفة الإدارية

يقوم النظام المركزي على حصر النشاط الإرادي و جمعه بيد شخص معنوي واحد هو "الدولة" بمفهومها الضيق أي :

مجموع الهيئات و الأجهزة التي تتكون منها خاصة السلطة التنفيذية ( الحكومة). بصورة يشرف معها الوزراء من العاصمة على جميع مظاهر و أوجه ذلك النشاط و التي يتولاها أشخاص خاضعين مباشرة للسلطة المركزية و تابعين لها في إطار سلم إداري متدرج.

المطلب الثاني

السلطة الرئاسية

أولا

التعريف

تشكل السلطة الرئاسية ( le pouvoir hiérarchique ) الركن الأساسي للمركزية الإدارية حيث يقوم النظام المركزي الإداري على وجود علاقة قانونية بين الأشخاص العاملين بالإدارة العامة وفق تسلسل معين (السلم الإداري) إذ يتمتع الموظف الأعلى( الرئيس (supérieur بسلطات معينة تجاه الموظف الأدنى منه ( المرؤوس subordonné ) مما يؤدي إلى وضع هذا الأخير في علاقة تبعية للأول فالسلطة الرئاسية هي- إذن – عبارة عن : العلاقة القانونية القائمة بين الرئيس و المرؤوس أثناء ممارسة النشاط الإداري.

ثانيا

المظاهر

تتمثل أهم السلطات المخولة للرئيس في المكنات والصلاحيات والقدرات القانونية التي يمارسها سواء اتجاه شخص المرؤوس أو أعماله وتصرفاته

1- بالنسبة لشخص المرؤوس: تخول النصوص للرئيس الإداري العديد من الصلاحيات والسلطات التي تمس المركز الذاتي والشخصي للمرؤوس بدءا من سلطة التعيين وانتهاء بسلطة العزل أو الفصل مرورا بسلطات الترقية والتأديب كالتنزيل في درجة الوظيفة وغيرها من الإجراءات التي قد يتعرض لها شخص المرؤوس طيلة مساره الوظيفي والمهني

وجدير بالملاحظة أن السلطة الرئاسية على الشخص المرؤوس إنما يمارسها الرئيس طبقا لقواعد والإجراءات المحددة لأنها ليست مطلقة كما أنها ليست من قبيل الحقوق

فسلطة التعيين التي يمارسها الرئيس مثلا تكون وفق الشروط اللازمة للتوظيف وبإجراء المسابقة إدا كانت النصوص تلتزم ذلك وسلطة التأديب تكون وفق إجراءات محددة مثل ضرورة المثول أمام مجلس التأديب أحيانا

2- بالنسبة لأعمال المرؤوس: لما كان الرئيس مسؤولا عن تصرفاته و مسؤولا أيضا عن كيفية أداء مرؤوسيه لأعمالهم و مهامهم فقد خوله القانون مجموعة من السلطات تجاه التصرفات و الأعمال التي يقوم بها أولئك المرؤوسون من حيث مراقبة تلك الأعمال رقابة سابقة (توجيه) قبل أدائهم لمهامهم و رقابة لاحقة (تعقيب) إذا ما جاءت بعد ذلك

*الرقابة السابقة أو القبلية a priori (التوجيه الأمر): بغرض حسن سير الجهاز الإرادي و فعاليته يعمد الرؤساء-عادة- إلى توجيه "أوامر" ordres أو "تعليمات" instructions أو منشورات circulaires ترسم و تبين للمرؤوسين طريقة و كيفية العمل التي يعتقد الرؤساء أنها الأكثر اتفاقا مع القانون و الأكثر انسجاما و ملائمة مع مقتضيات الصالح العام ذلك أن" المرؤوس ليس ملزما فقط بالخضوع و الطاعة للقوانين و اللوائح و النظم العامة في الدولة بل هو أيضا ملزم قانونا بالخضوع لأوامر و نواهي و توجيهات و تعليمات رئيسه الإدارية و إطاعته و تنفيذها في حدود القانون. و هنا طرح إشكال إذا كان هذا الالتزام يقع على عاتق المرؤوس بالنسبة للأوامر و التوجيهات المشروعة فما هو الوضع بالنسبة لتلك المخالفة للقانون الصادرة من رئيسه؟

-على المستوى التشريعي: حاولت المادة 129 من القانون المدني الرد على مثل هذا السؤال حينما نصت على ما يلي: "لا يكون الموظفون و العمال العاملون مسؤولين شخصيا عن أعمالهم التي أضرت بالغير إذا قاموا بها تنفيذا لأوامر صدرت إليهم من رئيس متى كانت إطاعة هده الأوامر واجبة عليهم"

و مثل هذا النص إنما وضع قاعدة عامة هي استبعاد الخطأ الشخصي و اعتماد الخطأ المرفقي أو المصلحي ( faute de service ) كأساس للمسؤولية في حالة تنفيذ أوامر الرئيس إذا كانت واجبة التنفيذ ومع ذلك فهو لم يحدد قاعدة عامة تكون بموجبها طاعة تلك الأوامر واجبة إذا قام بإحالة عامة حيث ترك الأمر لنصوص أخرى ( القوانين الخاصة statuts السارية على العاملين بكل قطاع نشاط) مما يبقي المسالة قائمة خاصة للنسبة للأوامر و التعليمات المخالفة للقانون

- أما على المستوى الفقهي فقد ظهرت الآراء الأساسية التالية:

*الرأي الأول: تزعمه الفقيه "هوريو Hauriou " و مؤداه أن الموظف المرؤوس ملزم باحترام و تنفيذ أوامر و تعليمات الرئيس حتى و لو كانت غير مشروعة و مخالفة للقانون مع عدم اعتبار دلك خطا شخصيا ( faute personnelle ) بل خطا مرفقيا أو مصلحيا كأساس للمسؤولية الإرادية التي قد تترتب عن ذلك حماية للمرؤوس و يستند أصحاب هذا الرأي إلى اعتبارات و مقتضيات العمل الإرادي ذلك أن فتح المجال أمام المرؤوسين لمناقشة مدى مشروعية أوامر الرئيس و الامتناع عن تنفيذها من شأنه أن يربك النشاط الإرادي و يخل بمبدأ أساسي من المبادئ التي تحكم المرافق العامة ألا و هو مبدأ سير المرفق العام بانتظام و اطراد أو مبدأ الاستمرارية ( principe de continuite ) و عليه فإن هذا الرأي يعطي في الظاهر وزنا لمبدأ الاستمرارية على حساب مبدأ المشروعية( principe de la légalité )

*الرأي الثاني: تزعمه الفقيه ديجي Duguit مخالفا بدلك الرأي الأول و مقتضاه أن الموظف العام المرؤوس كأي مواطن ملزم بتطبيق و تنفيذ القانون لدى أدائه لمهامه تحقيقا لمبدأ المشروعية ومن ثم فإن المرؤوس يجب عليه أن يمتنع عن تنفيذ الأوامر و التوجيهات الصادرة إليه من رئيسه إذا كانت غير مشروعة و إلا فإنه يعد مرتكبا لخطا شخصي يحمله المسؤولية

*الرأي الثالث: و للحد مما يكتنف الرأيين السابقين من عيوب و مثالب من حيث أن الأول يتيح للرئيس مخالفة القانون دون اعتراض أو تنبيه من المرؤوس و أن الثاني قد يكون مطية و مبررا لإرباك النشاط الإرادي و عرقلته و تعطيل المرافق العامة بحجة الحفاظ و الدفاع عن مبدأ المشروعية من طرف المرؤوس فقد ظهر اتجاه فقهي أخر وسط بين دينك الرأيين المتناقضين بزعامة الفقيه"لابند lapand " للتوفيق بينهما و فحواه أن للمرؤوس تنبيه رئيسه إلى مخالفة أوامره للقانون فإذا ما أصر الرئيس على ضرورة تنفيذ تلك الأوامر وجب على المرؤوس تنفيذها و الانصياع لها على مسؤولية الرئيس و حده

*الرقابة اللاحقة أو البعيدة a posteriori (سلطة التعقيب): بعد قيام المرؤوس بأداء مهامه بموجب ما يأتيه من تصرفات و أعمال يمكن الرئيس أن يمارس رقابته على تلك التصرفات سواء من تلقاء نفسه أو بموجب ما يتلقاه من تظلمات و شكاوى من طرف الغير الذي يكون قد تضرر من تلك الأعمال و هذا الوجه من السلطة الرئاسية يظهر في الواقع في عدة صور و أشكالها أهمها: التصديق,التعديل, الإلغاء(السحب) ,الحلول.

- التصديق: بمقتضى هذه السلطة يبقى العمل والتصرف الذي قام به المرؤوس غير منتج لأثره القانوني غير نافذ إلا إذا تم إقراره والموافقة عليه من طرف الرئيس صراحة أو ضمنا



أ‌- التصديق الصريح :يتجلى هذا الشكل من التصديق في حالة ما إذا اشترط القانون الموافقة الصريحة على تصرف المرؤوس سواء كتابيا أو شفاهيا أو أي تصرف آخر يأتيه الرئيس ليؤكد موافقته وإقراره بكيفية واضحة وجلية

ب‌- التصديق الضمني :استجابة لمقتضيات الإدارة العامة وفعالية النشاط الإداري ودعم حركته غالبا ما تنص القوانين والأنظمة على تحديد فترة أو مدة زمنية معينة يمكن للرئيس أن يتعرض خلالها على عمل المرؤوس بحيث يترتب على انقضاء تلك الفترة إنتاج عمل المرؤوس لأثره القانوني ونفاذه على اعتبار أن الرئيس قد صادق عليه وأجازه

- التعديل : يخول القانون للرئيس وهو يراقب عمل المرؤوس أن يدخل عليه التغيرات و التحويلات اللازمة التي من شانها الحفاظ على احترام القانون (مبدأ المشروعية) وتحقيق أكبر قدر ممكن من المصلحة العامة (مبدأ الملائمة) وعليه فللرئيس في إطار القانون إن يعدل من العناصر والمعطيات التي يتكون منها تصرف المرؤوس سوءا بالزيادة أو النقصان ذلك أن سلطة التعديل إنما هي إعمال لمكنة وسلطة التصديق والإلغاء في آن واحد

- الإلغاء: تسمح سلطة الإلغاء المخولة للرئيس حيال أعمال مرؤوسيه بالتدخل ليضع حدا للآثار والنتائج المترتبة عن تلك الأعمال مستقبلا

وبهذا الصدد يميز الفقه بين حالتين أساسيتين

- الأولى: أعمال المرؤوس مشروعة: احتراما لمبدأ و قاعدة عدم جواز المساس بالحقوق المكتسبة فإنه لا يجوز مبدئيا للرئيس أن يلغي الأعمال القانونية و المشروعية الصادرة عن مرؤوسه

- الثانية: أعمال المرؤوس غير مشروعة: وفي هذه الحالة يميز الفقه أيضا بين وضعين:

الأول: إذا كان عدم المشروعية من الجسامة بمكان كأن يكون مثلا محل و موضوع قرار المرؤوس لا يدخل أصلا في اختصاصه و صلاحيته فان عمل و قرار المرؤوس يكون هنا منعدما( nul ) و كأنه لم يكن ولا يرتب أي حق ومن ثم فقد جرت القاعدة على القرار الإداري المنعدم لا يتحصن أبدا بحيث يجب على الرئيس أن يقوم بإلغائه في أي وقت

الثاني: أما إذا كان عدم المشروعية لا يجعل من تصرف المرؤوس قرار منعدما فانه يمكن للرئيس أن يلغي ذلك التصرف خلال فترة معينة تنتهي أصلا بانقضاء المدة المقررة لانتهاء ميعاد الطعن القضائي بحيث يصبح القرار بعدها متحصنا ضمانا لاستقرار المراكز القانونية للأشخاص و استتباب الوضع الاجتماعي .

-كما يتمتع الرئيس أيضا بسلطة سحب( retrait ) الأعمال و القرارات الصادرة عن المرؤوس طبقا لنفس الأحكام السابقة ,إلا أن السحب يتميز عن الإلغاء من حيث الأثر: فللإلغاء اثر فوري (يسري على المستقبل فقط) بينما للسحب أثر رجعي حيث يمحي و يزيل كافة أثار القرار المترتبة من قبل (ماضيا) ويجعله أيضا غير نافذ من بعد(مستقبلا)



- الحلول ( (substitution : في حالة تقاعس أو عدم أداء المرؤوس لمهامه(العمل السلبي) يمكن لرئيسه أن يتولاها بنفسه بما له من سلطة حلول أي أن يحل محله في القيام بها وإذا كانت القاعدة العامة تتمثل في تخويل الرئيس سلطة الحلول لضمان استمرار الخدمات العامة و سير المرفق العام بانتظام و اطراد فقد يعمد القانون أحيانا إلى إسناد مهام و أعمال معينة إلى المرؤوس على وجه التخصيص و التحديد و اعتبارها "سلطات خاصة" pouvoirs spéciaux " مما يؤدي إلى تقييد سلطة الحلول و إحاطتها بجملة من الشروط أهمها:

- ضرورة إصدار الأمر إلى المرؤوس بالقيام بالعمل

- وإصرار المرؤوس على الامتناع عن التنفيذ.

المبحث الثاني

أشكال المركزية

لا يعمل الوزير في وزارته منفردا ولكنه يستعين بعدد كبيرا من العاملين يمثلون القوة البشرية لوزارته وقد يكون مقر عمل هؤلاء الأعوان في العاصمة نفسها وقد يكون خارج العاصمة في الولايات والبلديات وقد يكون خارج البلاد كالرجل القنصلي أو السياسي الذين يمارسون عملهم في دول أجنبية أو في منظمات دولية وكل هؤلاء يدخلون في تكوين الإدارة المركزية التي يرأسها الوزير كل في دائرة اختصاصه

فالإدارة المركزية تحتوي عددا كبيرا من الإدارات والمصالح والوحدات التي تنتشر في العاصمة والأقاليم بل وخارج إقليم الدولة وترتبط هذه المصالح والوحدات والإدارات بقمة السلم الإداري برابطة التبعية والخضوع الأمر الذي يحفظ وحدة الجهاز الإداري

وتأخذ المركزية الإدارية عدة صور وأشكال حسب درجة حصر وتركيز وجمع الوظائف الإدارية بيد السلطة المركزية بالعاصمة (الحكومة) وتكون هذه الصور إما صورة متطرفة أو صورة معتدلة وذلك حسب ما يتقرر بشأن توزيع الاختصاصات داخل السلطة المركزية

ومن تم فإن أهم تطبيقات النظام المركزي الإداري تتمثل في شكلين أساسيين هما :التركيز الإداري وعدم التركيز الإداري

المطلب الأول

التركيز الإداري

وهو ما يطلق عليه اسم المركزية المكثفة أو المطلقة أو الكاملة أو الوزارية إبرازا لدور الوزير

يمثل التركيز الإداري الصورة القديمة والبدائية للمركزية حينما كان تدخل الدولة (السلطة العامة) محدودا (الدولة الحارسة) وتكون جميع مظاهر الوظيفة الإدارية في يد الهيئات العليا في السلم الإداري أي تسيير النشاط الإداري كافة بيد الوزراء والقابضين على السلطة بالعاصمة الأمر الذي يجعل من ممثليهم عبر أقاليم الدولة مجرد منفذين للأوامر والتعليمات الوزارية إذ يجب عليهم دائما الرجوع إلى السلطة المركزية (الوزراء) قبل القيام بأي تصرف وهذه الصورة المتطرفة هي ما أطلق عليها اصطلاح "الوزارية"أي أن السلطة هنا تكون مركزة في أيدي الوزراء ومكاتبهم في العاصمة فالوزير هو الذي ينفرد بكل الصلاحيات داخل وزارته فلا يقاسمه فيها أحد من موظفي الوزارة لا في العاصمة ولا خارجها فهو وحده الذي يملك التقرير في كل شيء بينما دور موظفي الوزارة لا يتعدى التحضير والدراسة والاقتراح عن طريق رفع التقارير و المذكرات إلى الوزير المختص الذي يتخذ وحده القرار النهائي في شأنها ثم يظهر بعد ذلك دورهم كمنفذين لهذا القرار

وهذه الصورة من صور المركزية لا تكاد توجد من الناحية العملية في أي دولة من الدول لأن النشاط الإداري تزايد وتعددت ميادينه بحكم التقدم العلمي فأصبح من المعتذر أن تقوم سلطة واحدة باتخاذ القرارات على مستوى الدولة لذلك اقتضى الأمر إلى توزيع الاختصاصات داخل الجهاز المركزي وهو الشكل الثاني والذي يسمى بالصورة المعتدلة للنظام المركزي

المطلب الثاني

عدم التركيز الإداري

وهو مايطلق عليه أيضا اسم:المركزية المخففة أو النسبية أو اللاوزارية وقد ظهرت هذه الصورة لأن صورة المركزية لم تعد مقبولة في الوقت الحاضر بسبب تعدد وتنوع واجبات السلطة المركزية وبالتالي قامت السلطة المركزية وعينت على المستوى المحلي موظفين لها وخولت لهم سلطة البت نهائيا في بعض الأمور دون حاجة إلى الرجوع إليها لكن هذا لا يعني استقلالهم عن السلطة المركزية بل يمارسون هؤلاء الموظفون المعينون على المستوى المحلي صلاحيتهم تحت السلطة الرئاسية أو التسلسلية لرئيس الدولة أو ممثله الوزير وهذا ما يسمى بنظام عدم التركيز

وعليه فإن في نظام عدم التركيز تبقى جميع القرارات الهامة من اختصاص السلطة المركزية .إلا أن الأجهزة المحلية التي تمثل السلطة المركزية تمتلك بعض السلطات لأخذ القرار عن طريق التفويض la délégation وذلك بأن تعهد السلطات المركزية(الوزراء) ببعض صلاحياتها غلى كبار الموظفين الإداريين في النواحي والأقاليم (مثل المديريات الموجودة في المستوى الولائي) والتفويض مقيد بالعديد من القواعد والقيود تتمثل أساسا في:

*يكون التفويض في الاختصاص جزئيا أي أن صاحب الاختصاص لا يمكن أن يفوض غيره بالقيام بكل وجميع سلطاته متخليا تماما عن ممارسة مهامه

* تحكم عملية التفويض قاعدة أن:" لا تفويض في التفويض" إذ لا يجوز للمفوض إليه أن يقوم بدوره بالتفويض فيما فوض إليه إلى غيره

* تبقى مسؤولية المفوض قائمة إلى جانب مسؤولية المفوض إليه لدى توافر شروطها

في الجزائر إن الوزير المحافظ لمحافظة الجزائر الكبرى سابقا والوالي المنتدب داخل هذه الأخيرة والوالي في الولاية والمدير في المجلس الولائي ورئيس الدائرة يعملون باسم الدولة هي السلطة المركزية فهم يمثلون أجهزة عدم التركيز بحيث يتخذون القرارات باسم الوزراء في عدد من القضايا ويكون عدم التركيز أكبر بقدر ما يعطي هؤلاء اختصاصات أكثر إلا أنه مهما ازدادت هذه الاختصاصات فإن ذلك لا يتحول إلى ما يسمى باللامركزية لذا لا يجب الخلط بين عدم التركيز واللامركزية لاعتبارهما نموذجين مختلفين في التنظيم الإداري

ولهذا النظام مزايا وتتمثل:

- تخفيف العبء عن الوزارات والمصالح المركزية خاصة بعد تزايد أوجه النشاط الإداري وتعدد الحاجات والمشاكل في الدولة.

- إن الإدارة تكون قريبة من منبع الحاجة وفي هذه الحالة تكون أقدر على تقدير الحاجات المحلية وكيفية مواجهتها بحكم اتصاله المباشر بالمواطنين

- اللاوزارية هي التي تسمح بإعداد الموظفين لتحمل المسؤولية وتؤهلهم مستقبلا لشغل الوظائف القيادية

- اللاوزارية لا تخل بوحدة الجهاز الإداري فكرا وأسلوبا ذلك أن الوزير يحتفظ أمام مرؤوسه بسلطته الرئاسية كما أنه يستطيع في حالة تفويض الاختصاص أن يعدل عنه في أي وقت وأن يقيده بشروط معينة

- اللاوزارية خطوة نحو اللامركزية بما تحققه من مزايا فهي تشجع المشرع إلى الاعتراف للوحدة بالشخصية المعنوية وما يترتب عليها من استقلال مالي وإداري

المبحث الثالث :

تقدير المركزية الإدارية

يمكن تقييم وتقدير النظام المركزي بإبراز مزاياه والكشف عن عيوبه على النحو التالي:

المطلب الأول

المزايا

1-من الناحية السياسية:يدعم الأخذ بالمركزية الوحدة الوطنية للدولة سياسيا ودستوريا بموجب الرقابة والإشراف العام على الوظيفة الإدارية و بسط نفوذ السلطة المركزية عبر مختلف أرجاء الدولة " بحيث لا يمكن تصور دولة لا تستند إلى مركزية إدارية فهي بمثابة العمود الفقري للدولة الحديثة"

2-من الناحية الإدارية: تحقق المركزية تجانس النظم و الأنماط الإدارية مما يوفر استقرار ووضوح الإجراءات و المعاملات الإدارية و عدم تناقضها و اختلافها من جهة لأخرى الأمر الذي ينتج عنه تفهم المتعاملين مع الإدارة و ارتفاع الأداء الإداري و تقليص سلبيات ظاهرة البيروقراطية.

3-من الناحية الاجتماعية: يكفل النظام المركزي و يضمن تحقيق مبدأ العدالة و المساواة بين جميع المواطنين بموجب إشراف و إدارة السلطة المركزية على مختلف المرافق العامة.

4-من الناحية الاقتصادية: يترتب على تطبيق المركزية الإدارية الإقلال من الإنفاق العام و تقليصه إلى أقصى حد و ذلك من خلال الاكتفاء بعدد محدود من الهيئات و الموظفين مما يوفر مصاريف و أموال كثيرة.





المطلب الثاني

العيوب

للنظام المركزي خاصة صورته المطلقة عيوب و مساوئ جمة تكاد تطغى على مزاياه و محاسنه وهو ما اقتضى الأخذ إلى جانبه بالنظام اللامركزي للتخفيف و التقليص من تلك العيوب و على كل فإن أهم تلك العيوب يمكن الكشف عنها بالصورة التالية:

-فالمركزية هي المجال الطبيعي لنمو ظاهرة البيروقراطية أمام تضخم الجهاز الإداري و ازدياد تدخل الدولة في مختلف المجالات مما يؤدي عمليا إلى عدم كفاية النظام المركزي لوحده في تسيير و إدارة دواليب الدولة و مؤسساتها و الاستجابة للاحتياجات العامة

- كما أن دعم و تقوية النظام المركزي أصبح في ظل الدولة الحديثة سمة و عنوانا للأنظمة الديكتاتورية لأنه يحد من إعمال مبدأ الديمقراطية الإدارية و يقف في وجه المواطنين و الجماهير في تسيير شؤونها بنفسها.


منقووووووووووول

je vous remerci pour votre precieux aide

www.alkdaa.com
منتديات القضاء القانونية
منتدي الخريجين
منتدي الخريجين القانونيين
النيابة العامة
النيابة الادارية
2007
2008
2009
2010
2011